전국적인 규모의 구성과 조직을 정당 성립 요건으로 둔 현행 정당법이 헌법에 어긋나지 않는다는 헌법재판소의 판단이 나왔다. 재판관 9명 중 5명이 위헌 의견을 냈으나 정족수(6명)에 미치지 못해 합헌 결정이 내려졌다.

지난 9월 26일 헌법재판소는 특정 지역에만 편중된 정당 설립을 금지한 정당법 제4조·제17조 등에 대해 합헌 결정을 내렸다. 이 조항에 대해 재판관 9명 가운데 4명은 ‘합헌’, 5명은 ‘위헌’ 의견을 냈다. ‘위헌’이 다수였지만, 위헌 결정 정족수 6명에 1명이 모자라 합헌 결정이 났다.

심판대상 조항인 정당법에서는 ‘정당은 수도 소재 중앙당과 5개 이상의 시·도당을 갖춰야 하며, 시·도당은 1000명 이상의 당원을 가져야 한다’고 규정하고 있다. 이런 조건을 충족하지 못하면 선거관리위원회에 정당으로 등록할 수 없다. 특정 지역만을 기반으로 하거나 페미니즘 등을 기치로 내거는 소수 정당은 정당법상 정당으로 등록할 수 없다.

헌법소원 청구인들은 직접행동영등포당, 과천시민정치당, 은평민들레당 창당인들로, 지난해 6월 전국동시지방선거를 앞두고 선관위에 정당 등록 신청을 했지만 거절당하자 헌법소원 심판 청구에 나섰다. 또한 페미니즘당 창당모임도 정당법 17조 등이 정당설립의 자유와 평등권을 침해한다며 지난 1월 헌법소원 심판을 청구했다.

이날 위헌 의견을 낸 헌법재판관은 유남석 헌재소장과 문형배∙정정미∙김기영·이미선 재판관 등 5명이다. 유 소장과 문형배∙정정미 재판관은 이 조항이 군소정당, 신생정당에 높은 장벽을 세워 민주주의를 막을 위험이 있다며 위헌이라고 봤다. 이들은 “각 지역 현안에 대한 정치적 의사를 적극적으로 반영할 수 있는 정당의 출현을 배제해 풀뿌리 민주주의를 차단할 위험이 있다”고 지적했다.

김기영·이미선 재판관은 별개의 위헌 의견을 냈는데 이들은 “국민의 정치적 의사형성에의 참여라는 정당의 핵심적 기능을 수행하기 위해 반드시 전국 규모의 조직이 필요하다고 볼 수 없고, 헌법이 전국 규모의 조직을 요구하는 것도 아니다”며 “정당의 자유를 부정하는 것으로 입법목적의 정당성, 수단의 적합성을 인정하기 어렵다”고 했다.

합헌 의견을 낸 재판관 4명은 이은애·이종석·이영진·김형두 재판관이다. 이들은 “전국정당 조항은 정당이 특정 지역에 편중되지 않고 전국적인 규모의 구성과 조직을 갖춰 국민의 정치적 의사를 균형 있게 집약·결집해 국가정책의 결정에 영향을 미칠 수 있도록 해 정당에 부여된 기능인 ‘국민의 정치적 의사 형성에의 참여’를 실현하고자 하는 것”이라며 “지역정당을 허용할 경우 지역주의를 심화시키고 지역 간 이익갈등이 커지는 부작용을 초래할 수도 있다”고 했다.

헌재는 법정 당원 수 조항인 정당법 18조에 대해선 7 대 2 의견으로 합헌 결정했다. 다수의견은 “법정 당원수 조항은 시∙도당이 지속적이고 공고한 조직의 최소한을 갖추도록 함으로써 입법목적과 수단의 적합성이 인정된다”고 했다. 김기영·이미선 재판관은 “당원이 1000명 미만이라고 해서 실질적으로 국민의 정치적 의사형성에 참여할 의사나 능력이 없는 정당이라고 일률적으로 단정할 수 없다”며 반대의견을 냈다.

<헌법재판소 정당법 제59조 제2항 등 위헌제청 관련 결정문 전문>

2021헌가23

정당법 제59조 제2항 등 위헌제청
정당등록, 정당명칭사용금지, 지역정당, 법정당원수에 대한 정당법 사건
종국일자 : 2023. 9. 26. / 종국결과 : 합헌,기각

<정당등록, 정당명칭사용금지, 지역정당, 법정당원수에 대한 정당법 사건>
 
헌법재판소는 2023년 9월 26일 등록을 정당의 설립요건으로 정한 정당법 제4조 제1항(정당등록조항), 정당법상 등록된 정당이 아니면 정당이라는 명칭을 사용하지 못하게 하는 정당법 제41조 제1항 및 제59조 제2항 중 제41조 제1항에 관한 부분(정당명칭사용금지조항), 정당은 수도 소재 중앙당과 5 이상의 시ㆍ도당을 갖추어야 한다고 정한 정당법 제3조, 제4조 제2항 중 제17조에 관한 부분, 제17조(전국정당조항), 시ㆍ도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다고 정한 정당법 제4조 제2항 중 제18조에 관한 부분 및 제18조(법정당원수조항)에 대하여 합헌 및 기각결정을 선고하였다. [합헌, 기각]

전국정당조항에 대하여는 재판관 유남석, 문형배, 정정미의 위헌의견과 재판관 김기영, 이미선의 위헌의견이 있고, 법정당원수조항에 대하여는 재판관 김기영, 이미선의 반대의견이 있다.
 
□ 사건개요

가. 2021헌가23

제청신청인은 ‘정당법상 등록된 정당이 아님에도 불구하고 사회변혁노동자당이라는 명칭을 사용하였다.’라는 공소사실로 약식기소되어 2020. 11. 23. 벌금 100만 원의 약식명령을 받고 이에 대하여 정식재판을 청구하여 재판을 받던 중 정당법 제59조 제2항, 제41조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다.

제청법원은 2021. 8. 13. 위 신청을 받아들여 정당법 제59조 제2항, 제41조 제1항에 대하여 위헌법률심판을 제청하면서, 정당법 제4조, 제17조, 제18조가 정당법 제59조 제2항에 따라 처벌하는 정당법 제41조 제1항의 등록의무의 내용에 관한 조항으로서 당해 사건의 직접적인 근거규정이 된다는 이유로 이들 조항에 대하여도 직권으로 위헌법률심판을 제청하였다.

나. 2021헌마1465

청구인 이○○는 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지방선거 중 서울 영등포구 기초선거에 출마하고자 청구인 직접행동영등포당을 창당하였다. 청구인들은 2021. 10. 18. 서울특별시선거관리위원회에 정당등록을 신청하였으나, 2021. 10. 26. ‘귀하의 지역정당 등록신청서와 관련하여 정당법에는 지역정당에 관한 규정을 두고 있지 않음을 알려드립니다.’라는 회신을 받았다. 이에 청구인들은 정당법 제3조, 제4조, 제9조, 제17조 및 제18조가 청구인들의 정치적 표현의 자유, 정당설립의 자유, 정당가입의 자유, 정당활동의 자유, 평등권, 선거권, 공무담임권을 침해한다고 주장하며 2021. 11. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

다. 2022헌마215

청구인 과천시민정치당은 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지방선거 중 과천시 기초선거에 참여하고자 창당하였다. 청구인은 2021. 12. 22. 경기도선거관리위원회에 정당등록을 신청하였으나, 2021. 12. 27. ‘귀하의 지역정당 등록신청과 관련하여 정당법상 지역정당 등록규정이 없어 우리 위원회에서 처리해 드릴 수 없음을 알려드리며, 그 외 정당성립과 등록에 관한 사항은 정당법 제3조(구성) 및 제4조(성립)를 참고하시기 바랍니다.’라는 회신을 받았다. 이에 청구인은 정당법 제3조, 제4조, 제9조, 제17조 및 제18조가 청구인의 정치적 표현의 자유, 정당설립의 자유, 정당가입의 자유, 정당활동의 자유, 평등권, 선거권, 공무담임권을 침해한다고 주장하며 2022. 2. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

라. 2022헌마396

청구인 은평민들레당은 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지방선거 중 서울 은평구 기초선거에 참여하고자 창당하였다. 청구인은 2022. 1. 18. 서울특별시선거관리위원회에 정당등록을 신청하였으나, 2022. 1. 26. ‘귀하의 지역정당 등록신청서와 관련하여 정당법에는 지역정당에 대한 규정을 두고 있지 않음을 알려드립니다.’라는 회신을 받았다. 이에 청구인은 정당법 제3조, 제4조, 제9조, 제17조 및 제18조가 청구인의 정치적 표현의 자유, 정당설립의 자유, 정당가입의 자유, 정당활동의 자유, 평등권, 선거권, 공무담임권을 침해한다고 주장하며 2022. 4. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

마. 2023헌마119

청구인 페미니즘당 창당모임은 창당을 목적으로 설립되어 활동하고 있는 비영리법인이고 청구인 이□□, 이△△, 정◆◆, 최▲▲은 페미니즘 창당모임의 구성원들이다. 청구인들은 정당법 제3조, 제17조, 제18조가 청구인들의 정당설립의 자유, 정당활동의 자유, 정당조직의 자유, 평등권을 침해하여 위헌이라고 주장하며 2023. 1. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
 
□ 심판대상

이 사건 심판대상은 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제4조 제1항(이하 ‘정당등록조항’이라 한다), 제3조, 제4조 제2항 중 제17조에 관한 부분, 제17조(이하 합하여 ‘전국정당조항’이라 한다), 제4조 제2항 중 제18조에 관한 부분 및 제18조(이하 합하여 ‘법정당원수조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부 및 위 정당등록조항, 전국정당조항(정당법 제3조는 제외한다), 법정당원수조항, 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제41조 제1항 및 제59조 제2항 중 제41조 제1항에 관한 부분(이하 합하여 ‘정당명칭사용금지조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

□ 결정주문

1. 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제4조, 제17조, 제18조, 제41조 제1항 및 제59조 제2항 중 제41조 제1항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

2. 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
 
□ 이유의 요지
[정당등록조항, 정당명칭사용금지조항에 대한 법정의견] (전원일치)

1. 정당등록제도는 어떤 정치적 결사가 정당법상 정당임을 법적으로 확인하여 줌으로써 법적 안정성과 확실성에 기여하고, 창당준비위원회가 형식적 요건을 구비하여 등록을 신청하면 중앙선거관리위원회는 이를 반드시 수리하여야 하므로, 정당등록제도가 정당의 이념 등을 이유로 등록 여부를 결정하는 것이라고 볼 수는 없다. 따라서 정당등록조항이 과잉금지원칙을 위반하여 정당의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

2. 정당명칭사용금지조항은 정당법에 따른 등록요건을 갖추지 못한 단체들이 임의로 정당이라는 명칭을 사용하는 것을 금지하여 정당등록제도 및 등록요건의 실효성을 담보하고, 국민의 정치적 의사형성 참여과정에 혼란이 초래되는 것을 방지하기 위한 것이다.

정당의 명칭사용과 관련하여 국민의 정치적 의사형성 참여과정에 위협이 되는 행위만 일일이 선별하여 금지하는 것은 현실적으로 어렵고, 1년 이하의 징역 또는 100만 원 이하의 벌금이라는 법정형이 과도하다고 보기도 어렵다.

따라서 정당명칭사용금지조항이 과잉금지원칙을 위반하여 정당의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
 
[전국정당조항에 대한 합헌 및 기각의견] (재판관 이은애, 이종석, 이영진, 김형두)

전국정당조항은, 정당이 특정 지역에 편중되지 않고 전국적인 규모의 구성과 조직을 갖추어 국민의 정치적 의사를 균형 있게 집약ㆍ결집하여 국가정책의 결정에 영향을 미칠 수 있도록 함으로써, 헌법 제8조 제2항 후단에 따라 정당에게 부여된 기능인 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’를 실현하고자 하는 것이다.

지역적 연고에 지나치게 의존하는 정당정치 풍토가 다른 나라와 달리 우리의 정치현실에서는 특히 문제시되고 있고, 지역정당을 허용할 경우 지역주의를 심화시키고 지역 간 이익갈등이 커지는 부작용을 야기할 수도 있다는 점에서, 정당의 구성과 조직의 요건을 정함에 있어 전국적인 규모를 확보할 필요성이 인정된다. 이러한 정치현실과 우리나라에 현존하는 정당의 수에 비추어 보면, 전국정당조항이 과잉금지원칙에 반하여 정당의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
 
[전국정당조항에 대한 위헌의견] (재판관 유남석, 문형배, 정정미)

전국정당조항이 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’라는 정당의 헌법적 기능과 임무를 실현할 수 있는 최소한의 요건을 정하고 있다고 볼 뚜렷한 근거는 없다. 지역정당의 출현으로 인한 지역주의 심화의 문제는 정당에 대한 규제가 아니라 정치문화적 접근으로 해결하여야 하고, 정보통신기술의 발달로 전국 어디에서든 정치 참여가 가능하고 지방자치가 확대되고 있는 현실에서 모든 정당이 전국 규모의 조직을 갖추고 전체 국민의 의사를 반영하기 위해 정당활동을 수행할 필요는 없다.

거대 양당에 의하여 정치가 이루어지는 현실에서 전국정당조항은 지역정당이나 군소정당, 신생정당이 정치영역에 진입할 수 없도록 높은 장벽을 세우고 있고, 각 지역 현안에 대한 정치적 의사를 적극적으로 반영할 수 있는 정당의 출현을 배제하여 풀뿌리 민주주의를 차단할 위험이 있다.

기성정당과 신생정당을 구별하여 중앙당 및 시·도당의 소재지, 시·도당의 수를 달리 정하는 방안 등 전국정당조항으로 인한 기본권 침해가 최소화될 수 있는 방안을 강구하는 것이 어려워 보이지도 않는다.
따라서 전국정당조항은 과잉금지원칙을 위반하여 정당의 자유를 침해한다.
 
[전국정당조항에 대한 위헌의견] (재판관 김기영, 이미선)

헌법 제8조 제1항의 정당설립의 자유와 헌법 제8조 제4항의 취지를 고려하여 볼 때, 정당의 설립, 조직, 활동에 대한 국가의 간섭이나 침해는 원칙적으로 허용되지 않는다.

‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’라는 정당의 핵심적 기능을 수행하기 위하여 반드시 전국 규모의 조직이 필요하다고 볼 수 없고, 헌법이 전국 규모의 조직을 요구하는 것도 아니다. 그럼에도 불구하고 전국정당조항은 모든 정당에 대하여 일률적으로 전국 규모의 조직을 요구하여 지역정당이나 군소정당, 신생정당을 배제하고 있다. 이는 헌법 제8조 제1항의 정당의 자유를 부정하는 것이어서 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성을 인정하기 어렵다.

설령 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성을 인정하더라도, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 반드시 전국 규모의 조직이 필요한 것은 아닌 점, 지역정당의 배제는 지방정치를 중앙정치에 종속시켜 지방정치의 활성화를 억지하고, 군소정당 및 신생정당의 배제는 다양한 정치적 이해관계를 반영하는 정당의 출현을 막아 정당 간의 경쟁이나 정치적 다양성, 정치과정의 개방성을 약화시킬 우려가 있다는 점에서도 전국정당조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성을 갖추지 못하였다.

따라서 전국정당조항은 과잉금지원칙을 위반하여 정당의 자유를 침해한다.
 
[법정당원수조항에 대한 법정의견]

법정당원수조항은 국민의 정치적 의사형성에의 참여를 실현하기 위한 지속적이고 공고한 조직의 최소한을 갖추도록 하는 것이다. 우리나라에 현존하는 정당의 수, 각 시·도의 인구 및 유권자수, 인구수 또는 선거인수 대비 당원의 비율, 당원의 자격 등을 종합하여 보면, 각 시·도당에 1천인 이상의 당원을 요구하는 법정당원수조항이 신생정당의 창당을 현저히 어렵게 하여 과도한 부담을 지운 것으로 보기는 어렵다.

따라서 법정당원수조항이 과잉금지원칙을 위반하여 정당의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
 
[법정당원수조항에 대한 반대의견] (재판관 김기영, 이미선)

법정당원수조항은 헌법 제8조 제1항의 정당의 자유 자체를 처음부터 전면 부정한다는 점에서 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성을 인정하기 어렵다.

설령 입법목적의 정당성과 수단의 적합성을 인정하더라도, 새로운 정책이념을 가진 신생정당이나 군소정당의 진입과 활동이 어렵지 않도록 당원의 수를 상대적으로 정하는 것이 정당설립의 자유와 복수정당제를 규정한 헌법 제8조 제1항의 취지에 부합하고, 당원수의 부족을 조직의 효율성 등 다른 기능적 요소를 통해 보완하거나 신생정당과 기성정당을 구분하여 당원수를 달리 정하는 방안 등 기본권 침해를 최소화하는 방안을 강구하는 것이 어려워 보이지 않는다.

따라서 법정당원수조항은 과잉금지원칙을 위반하여 정당의 자유를 침해한다.
 
□ 결정의 의의

○ 헌법재판소는 이 사건 법정당원수조항과 관련해서는, 심판대상이 실질적으로 동일한 정당법 제18조 제1항에 대하여 이미 기각결정을 한 바 있음(헌재 2022. 11. 24. 2019헌마445). 위 결정에는 재판관 이석태, 김기영, 이미선의 반대의견 있었음.

○ 전국정당조항에 대하여는, 그 이유 구성은 다르지만 재판관 5인이 위헌의견임. 하지만 위헌결정을 위한 심판정족수에는 이르지 못하였으므로 위 조항에 대하여 합헌 및 기각결정을 선고하였음(4:5 합헌).